Rubén Darío Ávila Martínez
Maestro en Derecho Electoral. Universidad de Xalapa.
La revocación de mandato constituye uno de los mecanismos de democracia participativa incorporados recientemente al sistema constitucional mexicano. Su finalidad es permitir que la ciudadanía decida, mediante el voto, si debe concluir anticipadamente el mandato de una persona electa popularmente cuando considere que ha perdido su confianza.
El presente artículo tiene como objetivo analizar brevemente el origen, concepto, naturaleza jurídica y fundamento constitucional de la revocación de mandato en México, así como su procedimiento, antecedentes en otros países y los principales criterios doctrinales y jurisprudenciales relacionados con esta figura. Finalmente, se realizará una valoración sobre su importancia como instrumento de participación ciudadana, rendición de cuentas y control democrático del poder público.
La revocación de mandato constituye uno de los mecanismos más relevantes de la democracia participativa contemporánea, al permitir que la ciudadanía determine, mediante el sufragio, si debe concluir anticipadamente el mandato conferido a una persona que ocupa un cargo de elección popular cuando se considera que ha perdido la confianza depositada en ella. En México, esta figura fue incorporada expresamente al texto constitucional mediante la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2019, mediante la cual se modificaron diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, entre ellas el artículo 35. Posteriormente, el Congreso de la Unión expidió la Ley Federal de Revocación de Mandato, publicada en 2021, con el propósito de establecer las bases, procedimientos y mecanismos institucionales necesarios para su organización y desarrollo.
Durante las últimas décadas, los sistemas constitucionales contemporáneos han experimentado una transformación orientada a ampliar los mecanismos de participación ciudadana. Tradicionalmente, la legitimidad democrática descansaba principalmente en las elecciones periódicas mediante las cuales la ciudadanía elegía a sus representantes populares. Sin embargo, la evolución del constitucionalismo democrático ha impulsado instrumentos que permiten una participación más activa de la sociedad durante el ejercicio del poder público. Entre estos mecanismos se encuentran el referéndum, el plebiscito, la iniciativa ciudadana, las consultas populares y la revocación de mandato. Aunque cada uno posee características y finalidades distintas, todos buscan fortalecer la participación ciudadana y complementar las instituciones propias de la democracia representativa.
La revocación de mandato representa una manifestación del principio democrático conforme al cual la soberanía reside esencial y originariamente en el pueblo. Si el poder público tiene su origen en la voluntad popular, resulta congruente que la ciudadanía cuente con mecanismos constitucionales para ejercer un control sobre quienes desempeñan cargos públicos de elección popular. Desde esta perspectiva, la revocación de mandato permite que la ciudadanía determine si subsiste o no la confianza política depositada en una autoridad.
La posibilidad de someter el ejercicio del poder público al control de la ciudadanía no constituye una institución completamente novedosa. Desde las primeras experiencias democráticas pueden identificarse antecedentes relacionados con la responsabilidad y vigilancia de quienes ejercían funciones públicas. En la antigua Grecia existieron mecanismos mediante los cuales determinados magistrados podían ser sometidos al escrutinio de la comunidad. Aunque estas instituciones no pueden identificarse plenamente con la revocación de mandato en su concepción moderna, sí reflejan la preocupación histórica por evitar la concentración del poder y garantizar que quienes ejercen funciones públicas respondan ante la comunidad política.
Durante la Edad Media y posteriormente con el surgimiento del constitucionalismo moderno predominó una concepción del mandato político vinculada con la estabilidad del gobierno. La consolidación del Estado liberal y de la democracia representativa favoreció la idea de que los representantes debían permanecer en el cargo durante el periodo para el cual habían sido electos, sin que existiera un mecanismo ordinario que permitiera al electorado retirarles anticipadamente la confianza.
Fue principalmente a finales del siglo XIX y principios del siglo XX cuando surgieron los mecanismos contemporáneos de revocación de mandato. En los Estados Unidos comenzó a incorporarse el denominado recall en diversas constituciones estatales como parte del movimiento progresista, cuya finalidad estuvo relacionada con el combate a la corrupción, la limitación de la influencia de grupos de poder y el fortalecimiento del control ciudadano sobre los funcionarios públicos. Es importante señalar que el sistema federal estadounidense no contempla un mecanismo de recall para el Presidente de los Estados Unidos; sin embargo, diversos estados permiten la revocación de gobernadores, legisladores, jueces y autoridades municipales conforme a sus respectivas constituciones y legislaciones.
En América Latina, la revocación de mandato adquirió especial relevancia a partir de la década de 1990, particularmente como consecuencia de diversos procesos de reforma constitucional orientados a fortalecer la democracia participativa y ampliar los mecanismos de control ciudadano. Venezuela reconoció esta figura en su Constitución de 1999; Ecuador la incorporó en su Constitución de 2008; Bolivia la estableció en la Constitución de 2009, y posteriormente otros países, entre ellos México, desarrollaron mecanismos semejantes, aunque con diferencias importantes respecto de los cargos sujetos a revocación, los requisitos de procedencia, los porcentajes de participación y los efectos jurídicos.
Para comprender adecuadamente esta institución, la revocación de mandato puede definirse como el procedimiento democrático mediante el cual la ciudadanía, mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo, decide si una persona que ocupa un cargo de elección popular debe concluir anticipadamente el mandato para el cual fue electa, debido a la pérdida de confianza de los electores. Esta definición permite diferenciarla de otras instituciones jurídicas y políticas.
La revocación de mandato no constituye una sanción administrativa, pues su finalidad no consiste en determinar la existencia de una infracción administrativa. Tampoco constituye un procedimiento penal, puesto que no pretende establecer responsabilidad criminal. De igual manera, debe distinguirse del juicio político, ya que éste tiene como finalidad determinar responsabilidades derivadas de determinadas conductas atribuibles a servidores públicos. Finalmente, la revocación de mandato tampoco debe confundirse con la ratificación de mandato. Mientras la revocación parte de una posible pérdida de confianza y tiene como finalidad determinar si debe concluir anticipadamente el mandato, la ratificación responde a una lógica de confirmación o respaldo de la autoridad.
Su naturaleza jurídica es, por tanto, eminentemente política y democrática, aunque su ejercicio se encuentre sometido a procedimientos estrictamente jurídicos. Su fundamento último se encuentra en el principio de soberanía popular, pues si el poder público tiene su origen en la voluntad ciudadana, resulta congruente que la propia ciudadanía cuente con mecanismos constitucionales para controlar el ejercicio de dicho poder.
En México, esta concepción se encuentra estrechamente vinculada con el artículo 39 constitucional, conforme al cual la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. La revocación de mandato constituye, desde esta perspectiva, una manifestación directa de la soberanía popular y un mecanismo de control democrático sobre quienes ejercen cargos públicos de elección popular.
La incorporación de la revocación de mandato al sistema jurídico mexicano constituye uno de los cambios más relevantes del constitucionalismo democrático nacional durante las primeras décadas del siglo XXI. Su reconocimiento constitucional respondió a una tendencia internacional orientada a fortalecer los mecanismos de democracia participativa y ampliar las formas de control ciudadano sobre el ejercicio del poder público.
Antes de la reforma constitucional de 2019, el sistema político mexicano se encontraba estructurado fundamentalmente alrededor del principio de democracia representativa, previsto en los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La ciudadanía ejercía principalmente su participación política mediante elecciones periódicas, en las cuales elegía a sus representantes. Una vez electos, éstos ejercían el cargo durante el periodo constitucional correspondiente, sin que existiera a nivel federal un mecanismo general mediante el cual la ciudadanía pudiera solicitar la conclusión anticipada del mandato presidencial por pérdida de confianza.
Algunas entidades federativas habían incorporado previamente mecanismos de participación y control ciudadano en sus respectivas constituciones y legislaciones. Sin embargo, dichas regulaciones eran heterogéneas y no existía un modelo federal uniforme. Esta situación generó durante años un amplio debate doctrinal y político acerca de la conveniencia de introducir mecanismos de democracia directa que complementaran el sistema representativo.
Finalmente, el 20 de diciembre de 2019 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto mediante el cual se reformaron diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para incorporar la revocación de mandato y fortalecer la consulta popular como mecanismos de participación ciudadana. La reforma modificó particularmente el artículo 35 constitucional e incorporó la fracción IX, mediante la cual se reconoce el derecho de la ciudadanía a participar en el proceso de revocación de mandato de la persona titular de la Presidencia de la República.
Esta reforma representó una transformación significativa del sistema democrático mexicano, pues reconoció por primera vez a nivel federal la posibilidad de que el mandato presidencial, aun cuando hubiera sido conferido para un periodo constitucional determinado, pudiera concluir anticipadamente mediante una decisión directa de la ciudadanía.
El modelo constitucional mexicano establece diversos elementos fundamentales. En primer lugar, la revocación de mandato únicamente puede ser solicitada por la ciudadanía. Esta característica resulta esencial, pues evita que el propio gobernante pueda promover un procedimiento destinado a evaluar su permanencia en el cargo. En segundo término, la finalidad constitucional de la figura consiste en determinar la conclusión anticipada del mandato por pérdida de la confianza. Asimismo, corresponde al Instituto Nacional Electoral organizar el procedimiento, garantizando los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad y máxima publicidad. Por su parte, corresponde al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación conocer y resolver las controversias que se susciten con motivo del procedimiento, dentro del ámbito de sus competencias constitucionales y legales.
El resultado únicamente adquiere carácter vinculante cuando se alcanza el porcentaje de participación ciudadana establecido constitucionalmente. La exigencia de una participación mínima constituye un mecanismo destinado a garantizar que una decisión de la trascendencia de la conclusión anticipada del mandato presidencial cuente con un nivel suficiente de legitimidad democrática.
La regulación constitucional de la revocación de mandato descansa sobre diversos principios que estructuran el sistema democrático mexicano. El primero es la soberanía popular, cuyo fundamento se encuentra en el artículo 39 constitucional. El segundo es la democracia participativa, pues la incorporación de la revocación fortaleció la transición de un modelo predominantemente representativo hacia un sistema en el que coexisten mecanismos de representación con instrumentos de participación directa. El tercero es la rendición de cuentas, debido a que los gobernantes no solamente deben responder ante la ciudadanía al finalizar su mandato, sino que también pueden encontrarse sujetos a mecanismos de control durante su ejercicio. Finalmente, debe considerarse el principio de seguridad jurídica y estabilidad institucional, pues la participación ciudadana debe armonizarse con la necesidad de preservar el funcionamiento regular de las instituciones.
Con el propósito de desarrollar las disposiciones constitucionales, el Congreso de la Unión expidió la Ley Federal de Revocación de Mandato, publicada en el Diario Oficial de la Federación en 2021. Esta legislación establece las bases jurídicas para desarrollar el procedimiento y regula, entre otras cuestiones, la solicitud ciudadana, la obtención y verificación de los apoyos, la emisión de la convocatoria, la organización de la jornada de votación, el escrutinio y cómputo, el cómputo de los resultados, los medios de impugnación y los efectos jurídicos correspondientes.
Uno de los aspectos esenciales del modelo mexicano consiste en que el procedimiento solamente puede iniciarse a petición de la ciudadanía. La Constitución establece un porcentaje mínimo de apoyo ciudadano para que pueda solicitarse formalmente la revocación de mandato. Se requiere el respaldo del tres por ciento de las personas inscritas en la Lista Nominal de Electores, distribuido en cuando menos diecisiete entidades federativas, con el porcentaje mínimo correspondiente en cada una de ellas, conforme a los términos establecidos por la Constitución y la legislación aplicable.
Este requisito cumple diversas funciones. En primer lugar, busca garantizar que la solicitud tenga una dimensión nacional y no responda exclusivamente a una inconformidad localizada en una determinada región. En segundo término, constituye un filtro democrático que evita que grupos reducidos puedan activar de manera indiscriminada un procedimiento de enorme trascendencia institucional. Finalmente, contribuye a dotar de legitimidad al procedimiento desde su etapa inicial.
Una vez satisfechos los requisitos constitucionales y legales y emitida la convocatoria correspondiente, se desarrolla la jornada de votación. Esta etapa constituye el momento culminante del procedimiento, ya que es cuando la ciudadanía ejerce directamente el derecho político reconocido por el artículo 35 constitucional. La jornada no constituye un acto aislado, sino la culminación de un procedimiento constitucional complejo cuya finalidad consiste en determinar si subsiste o no la confianza ciudadana depositada en la persona titular de la Presidencia de la República.
La organización corresponde al Instituto Nacional Electoral, que debe garantizar que el voto sea universal, libre, secreto, directo y personal. Asimismo, la jornada debe desarrollarse bajo los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad y máxima publicidad. La participación ciudadana en la integración de las mesas directivas de casilla constituye una garantía adicional de transparencia, pues son ciudadanos previamente capacitados quienes reciben y cuentan los votos emitidos durante la jornada.
Una vez concluida la recepción de la votación, inicia una de las etapas más relevantes del procedimiento: el escrutinio y cómputo de los votos. Esta fase constituye el mecanismo jurídico mediante el cual se determina, con base en la documentación electoral, el sentido de la voluntad ciudadana expresada durante la jornada.
El escrutinio comprende la clasificación de los votos, la determinación de aquellos que resulten válidos o nulos y el registro de los resultados en las actas correspondientes. El cómputo, por su parte, permite integrar los resultados obtenidos en las diferentes casillas para posteriormente realizar los cómputos distritales y nacionales.
En México, el escrutinio y cómputo de la revocación de mandato sigue un modelo semejante al previsto para las elecciones federales. Ello responde a la decisión del Poder Reformador de la Constitución de dotar a este mecanismo de las mismas garantías institucionales que caracterizan al sistema electoral mexicano, privilegiando los principios de certeza, objetividad, legalidad e imparcialidad.
Los principios de certeza, legalidad, objetividad, imparcialidad, independencia y máxima publicidad adquieren especial importancia en esta etapa, pues de su observancia depende que la decisión expresada por la ciudadanía sea reflejada fielmente en los resultados oficiales. La documentación electoral, particularmente las actas de escrutinio y cómputo, constituye un elemento fundamental para garantizar la trazabilidad del procedimiento y permitir, en su caso, la revisión administrativa o jurisdiccional de los resultados.
En consecuencia, la revocación de mandato no concluye con la emisión del voto. La legitimidad de la decisión ciudadana depende también de que el escrutinio, el cómputo, la declaración de resultados y, en su caso, la resolución de las controversias se desarrollen conforme a los principios constitucionales y legales que rigen la función electoral.
Desde esta perspectiva, la revocación de mandato representa una transformación importante en el modelo de democracia constitucional mexicano. Su incorporación al texto constitucional amplió los mecanismos mediante los cuales la ciudadanía puede participar directamente en el ejercicio del poder público. Sin embargo, su importancia no debe medirse únicamente por la posibilidad de concluir anticipadamente un mandato, sino también por su capacidad para fortalecer la rendición de cuentas, la responsabilidad política y la participación ciudadana.
La figura debe conservar su carácter excepcional y ciudadano, evitando que se transforme en un instrumento de propaganda, ratificación política o confrontación partidista. Su legitimidad dependerá, en última instancia, de la existencia de instituciones electorales independientes, procedimientos transparentes, reglas claras y una ciudadanía capaz de ejercer libremente sus derechos políticos.
En este sentido, la revocación de mandato puede constituir un instrumento valioso para fortalecer la democracia mexicana, siempre que su aplicación se mantenga dentro de los límites establecidos por la Constitución y que su finalidad esencial la expresión ciudadana respecto de la pérdida de confianza no sea sustituida por intereses políticos distintos.
Como conclusión La revocación de mandato constituye un mecanismo relevante de democracia participativa que permite fortalecer la participación ciudadana, la rendición de cuentas y el control democrático sobre quienes ejercen cargos de elección popular. Su incorporación al sistema constitucional mexicano representa un avance en la ampliación de los instrumentos de participación directa, aunque también plantea importantes retos jurídicos e institucionales respecto de su aplicación, regulación y efectos.
En esta primera parte del artículo se han abordado sus antecedentes, concepto, naturaleza jurídica, fundamento constitucional y principales elementos del procedimiento en México. El análisis desarrollado permite advertir que la revocación de mandato debe ejercerse dentro de los principios de certeza, legalidad, imparcialidad, libertad del sufragio y respeto a la voluntad ciudadana.
El estudio continuará en una segunda parte, en la que se profundizará en el análisis comparado con otros países, los criterios doctrinales y jurisprudenciales, así como los principales retos y perspectivas de la revocación de mandato en el sistema constitucional mexicano.
