Jurista entrevistó a 5 connotados abogados sobre la reforma del año 2025 a la Ley de Amparo. Uno de ellos es el maestro Víctor A. Carrancá Bourget, cuya ficha curricular incluye ser Licenciado en Derecho por la Universidad Intercontinental. Maestro en Derecho Constitucional por la Universidad Autónoma de Barcelona. Subprocurador de la CDMX. Fiscal General de Puebla.
Las entrevistas fueron publicadas en el número 51, año XII de Jurista. La charla con el maestro Carrancá se localiza en la página 34. He aquí sus ilustradas opiniones.
ENTREVISTA
1.- ¿Cuál es su opinión respecto de la reforma más reciente a la Ley de Amparo en relación con los derechos humanos?
La reforma a la Ley de Amparo de 16 de octubre del presente año es, definitivamente, contraria a los Derechos Fundamentales que establece y reconoce nuestra Constitución Política.
En primer término, debemos considerar el origen del Juicio de Amparo para entender, a través de su evolución histórica, cuál es la esencia de este medio de control constitucional, que no es otra sino la tutela de los Derechos Fundamentales que reconocen nuestra Constitución y los Tratados Internacionales de los que México es parte.
El Juicio de Amparo no nace para un ejercicio del poder más eficaz, sino para la protección del gobernado frente al ejercicio del poder público.
Conforme el Juicio de Amparo se consolida a través de las ideas de Manuel Crescencio Rejón y de Mariano Otero y, posteriormente con la doctrina de eminentes juristas como Ignacio Luis Vallarta y muchos otros, se estructura un mecanismo de control constitucional (y más tarde de convencionalidad) que ha sido ejemplo de muchos, no sólo por su sencillez sino por su naturaleza misma y la amplitud en la protección de los Derechos Humanos.
En segundo término, no debemos olvidar que la reforma constitucional al artículo 1º del 10 de junio de 2011 fue, en nuestro país, un parteaguas en el cambio de paradigma de protección de los Derechos Fundamentales. Con las primeras constituciones liberales y, posteriormente, con la Constitución social de 1917, se reconocieron múltiples derechos de libertad del individuo y sociales frente al Estado.
Sin embargo, es a partir de la reforma constitucional de 2011, cuando los Derechos Fundamentales cobran verdadero sentido en el nivel constitucional y dotan de contenido a las normas fundamentales de toda nuestra Constitución. Los principios que establece el artículo citado son, no sólo el reconocimiento de los Derechos Humanos, sino su eficaz garantía por parte del Estado. Además, se establecen los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad de los Derechos Fundamentales.
Si esto es así, la reforma a la Ley de Amparo que se analiza, atenta abiertamente contra tales principios. Es una reforma que se advierte, en lo general que, en lugar de facilitar el acceso del ciudadano a este medio de control constitucional y convencionalidad, lo limita y favorece el actuar de la autoridad, del gobernante, reduciendo los mecanismos esenciales de protección que establecía la Ley de Amparo vigente antes de esta reforma.
Algunos ejemplos de claras limitaciones a la procedencia del Juicio de Amparo son la relativa al interés legítimo, ya que, al exigir una lesión jurídica real y diferenciada del resto de las personas, de tal forma que su anulación produzca un beneficio cierto y no meramente hipotético o eventual en caso de que se conceda el amparo, excluye muchos casos que la anterior Ley de Amparo permitía combatir por parte del gobernado, derivado de la especial situación en que pudiera estar colocado frente al orden jurídico.[1] Con esta reforma ya se empiezan a advertir las dificulatades que tendrán, en muchos supuestos, las organizaciones de la sociedad civil para defender el derecho al medio ambiente, por ejemplo.
Mención especial merecen las modificaciones en materia de suspensión. En muchas ocasiones puede tener mayor valor la suspensión del acto reclamado, que el Juicio de Amparo en sí mismo, por la afectación que puede implicar la ejecución de aquél. En este sentido, las reformas y adiciones que en esta materia realizó el Congreso de la Unión, modifican en el fondo esta institución jurídica denominada Suspensión en el Juicio de Amparo, para limitarla en diversos casos que resultan convenientes al ejercicio del poder. La suspensión en el Juicio de Amparo, tanto a través de sus reformas, como a través de la construcción jurisprudencial que durante décadas llevó a cabo la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se fue consolidando como un mecanismo de defensa del gobernado frente al ejercicio arbitrario del poder público de gran importancia.
Sin embargo, la reforma que actualmente se analiza, destruye los pilares que durante décadas se fueron construyendo de tan benéfica institución jurídica.
Por cuanto a su procedencia, modifica radicalmente los elementos que el artículo 128 exigía para su otorgamiento, incluyendo hipótesis que a todas luces permiten un ejercicio de poder mucho más contundente; amplía las hipótesis normativas para que el juez pueda negar dicha medida cautelar; destruye su eficacia protectora en materia fiscal; protege sin ningún reparo a las autoridades del Estado; destruye uno de los grandes avances en materia de suspensión que se habían logrado cuando se reclamara la inconstitucionalidad de normas generales y respecto de los efectos de dicha medida cautelar. En materia penal, no sólo limita sus efectos, sino que representa una involución arbitraria hacia un Estado totalitario y represor que nada tiene que ver con los valores que actualmente establece nuestra Constitución.
Por tanto, debemos concluir que esta reforma a la Ley de Amparo es claramente contraria a los Derechos Fundamentales que tanto tiempo ha costado para lograr que tengan efectiva vigencia normativa en nuestro orden constitucional. Vivimos hoy en día un Estado de derecho de papel; olvidamos que el Estado de Derecho es contenido, son valores fundamentales que nutren el sistema jurídico y no sólo normas jurídicas formales que carecen de esencia, de una dimensión sustancial y material que permita hablar de un auténtico Estado de derecho.
2.- ¿Qué se puede esperar al aumentarse los requisitos para la suspensión del acto reclamado?
El artículo 128 de la Ley de Amparo fue sustancialmente modificado a través de esta reforma. Asimismo, en el artículo 129 se incorporan nuevas hipótesis en las que debe estimarse que se sigue perjuicio al interés social o se contravienen disposiciones de orden público.
En la primera de las disposiciones se señala que el órgano jurisdiccional, al resolver sobre la suspensión, debe realizar, de forma expresa y justificada, un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social, a fin de verificar la concurrencia de los requisitos que enumera dicha disposición.
Ahora se exige no sólo la existencia del acto reclamado, sino la certeza de su inminente realización y la acreditación del interés suspensional, así como de la existencia de un principio de agravio del acto reclamado. De igual forma, la concesión de la suspensión no debe causar daños significativos a la colectividad, ni privar a la sociedad de beneficios que ordinariamente le correspondan. Y, por último, del análisis preliminar debe desprenderse la apariencia del buen derecho.
En mi opinión, existe una evidente confusión entre los distintos conceptos que se establecen como requisitos para la concesión de la suspensión del acto reclamado.
Recordemos que el artículo 124 de la anterior Ley de Amparo establecía como requisitos para la concesión de la suspensión, además de que la solicitara el agraviado, que no se siguiera perjuicio al interés social ni se contravinieran disposiciones de orden público, disposición que no tenía excepciones. Fue la fracción X del artículo 107 constitucional que incorporó, en el análisis para resolver lo relativo a la suspensión, el que debía tomarse en cuenta la naturaleza de la violación que hacía valer el quejoso y los daños y perjuicios que podía ocasionar la ejecución del acto. Con base en esta modificación constitucional, Ricardo Couto Rangel fue el primero en construir una teoría que permitía al órgano jurisdiccional hacer, en el incidente de suspensión, una prevaloración sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad del acto reclamado.
El texto actual de la fracción X del artículo 107 constitucional incorpora las ideas de Couto Rangel, al establecer que el juez de distrito debe realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social, para resolver si es procedente o no conceder la suspensión de los actos reclamados.
La apariencia del buen derecho es la valoración anticipada sobre la probable constitucionalidad o inconstitucionalidad de los actos reclamados que hace el órgano jurisdiccional, a partir de los hechos y afirmaciones que se contienen en la demanda de amparo. Se basa en un conocimiento superficial, dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad, respecto de la existencia del derecho, discutido en el proceso, de modo tal que, según un cálculo de probabilidades, sea posible anticipar que en la sentencia de amparo se declarará la inconstitucionalidad del acto reclamado.[2]
Por cuanto al interés social, en términos generales todos los actos de las autoridades y buena parte de las leyes y disposiciones de carácter general, tienen como fundamento el interés social. La afectación directa o indirecta del interés social es algo muy elástico, por lo que el otorgamiento de la suspensión viene a quedar supeditado al criterio, más o menos exigente, del juez que decide. Es por ello que el artículo 129 de la Ley de Amparo señala, enunciativamente, las hipótesis o casos en que se considerará que se sigue perjuicio el interés social o se contravienen disposiciones de orden público. Dicho artículo, con la reforma, incorpora nuevas hipótesis en las que se estima dicha contravención.
Las dos primeras se refieren esencialmente al impedimento de otorgar la suspensión en tratándose de actos que se relacionan con operaciones con recursos de procedencia ilícita; la tercera, a la realización de actividades que requieran de permiso, autorización o concesión de la autoridad; y la última, cuando se trate de las facultades del Estado en materia de deuda pública. En todos estos supuestos se establece una regulación que permite negar la suspensión del acto reclamado en infinidad de casos.
Los riesgos de una regulación así de restrictiva son evidentes. Así, por ejemplo, vale la pena considerar de qué forma ha actuado la UIF, que en los últimos años pareciera que no se trata de un organismo autónomo de investigación de operaciones financieras para prevenir el lavado de dinero, sino de un instrumento del Estado para persecuciones políticas de los enemigos del partido en el poder. Por cuanto a la negativa de la suspensión, tratándose de servicios que requieren autorización o concesión, pareciera que dicha reforma tiene dedicatoria y fue establecida para futuros actos de revocación de concesiones que se vislumbran en un futuro no muy lejano.
Por último, especial mención merece la modificación al artículo 166 de la Ley de Amparo, que se refiere a los efectos de la suspensión del acto reclamado tratándose de delitos para los que se establece la prisión preventiva oficiosa.
Frente a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que estableció la inconvencionalidad de la prisión preventiva oficiosa, en lugar de que el legislador, en cumplimiento de dicha sentencia, ajuste nuestro marco normativo para cumplir con los estándares mínimos de protección de los Derechos Humanos, acorde con las obligaciones que para el Estado mexicano devienen de la Convención Americana de Derechos Humanos y lo que establece el artículo primero constitucional por cuanto a la obligación de garantizar los Derechos Fundamentales, se opta por lo contrario: dejar en claro que México no cumplirá con dichos estándares mínimos de protección de Derechos Humanos, sino que seguirá aplicando la presión preventiva oficiosa sin posibilidad de análisis jurisdiccional alguno.
Esta postura ideológica, que deviene en una disposición de orden legal, contraviene otros Derechos Fundamentales de gran relevancia como el derecho a la presunción de inocencia. Un Estado democrático de derecho no debería poner en discusión la subsistencia de la prisión preventiva oficiosa, mas aún cuando está prevista la justificada. La transición del sistema de enjuiciamiento anterior (mixto) hacia el adversarial y oral (contradictorio), se hizo con base en un principio de equilibro: mucho menor estándar probatorio frente a una mayor garantía de libertad. Esto ha resultado falso, pues frente a un estándar probatorio muy elemental, las garantías de libertad en general se han visto reducidas.
3.- Su punto de vista sobre los requisitos para la procedencia del amparo en materia fiscal:
Siguiendo el mismo patrón que hemos afirmado en los dos cuestionamientos anteriores, las reformas a la Ley de Amparo en materia fiscal, establecen una limitación casi absoluta para la defensa del gobernado frente a los abusos de la autoridad tributaria. En la fracción II del artículo 107 de la Ley de Amparo, se incorpora una disposición en la que se señala que, tratándose de actos de ejecución o cobro de contribuciones de créditos fiscales determinados en resoluciones liquidatorias que hubieran sido impugnadas y hayan quedado firmes por resolución de autoridad competente, o de resoluciones que resuelvan solicitudes de prescripción de dichos créditos firmes, sólo podrá promoverse amparo hasta el momento de la publicación de la convocatoria de remate, caso en el cual se harán valer las violaciones cometidas durante el procedimiento.
Esta disposición es una restricción total a los derechos del gobernado que se verá imposibilitado de impugnar las distintas etapas del procedimiento, lo que le puede generar daños de difícil o de imposible reparación, al establecer que sólo cuando se publique la convocatoria de remate se puede acudir al Juicio de Amparo. Esto, desde luego, hace prácticamente nugatorios los derechos del gobernado frente a las autoridades tributarias.
En los casos en los que proceda la suspensión, se debe garantizar totalmente el interés fiscal mediante depósito o carta de crédito, lo que aumenta considerablemente el costo financiero para acceder a la suspensión.
4.- El artículo transitorio tercero de la reforma señala que las actuaciones procesales posteriores a la entrada en vigor del Decreto, de conformidad con la doctrina y la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se regirán por las disposiciones del mismo Decreto. ¿Qué opinión le merece este particular?
El artículo tercero transitorio de la reforma a la Ley de Amparo de 16 de octubre pasado, es un artículo siu generis que pretende, mediante declaraciones dogmáticas, desconocer principios esenciales del Derecho.
Es cierto que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido en diversos criterios jurisprudenciales que no hay aplicación retroactiva cuando se trata de disposiciones que regulan estrictamente cuestiones procedimentales. Sin embargo, también lo es que el artículo 14 constitucional prohíbe expresamente la retroactividad de la ley en perjuicio de persona alguna. En el caso que se analiza, dicho artículo transitorio establece que las actuaciones procesales posteriores a la entrada en vigor del Decreto de reformas, se regirá por dichas disposiciones, sin que implique aplicación retroactiva ni afectación a derechos adquiridos, pues se trata de actuaciones futuras.
Quiere decir que es el propio legislador, en el trasitorio que se analiza, el que establece y determina si existe o no afectación a derechos adquiridos, en lugar de que sea el órgano jurisdiccional quien, a través de los medios de control constitucional que establece nuestra Ley Fundamental, determine cuáles modificaciones afectan o no derechos adquiridos.
Dicho artículo transitorio parte de una falacia: señala que se trata de una ley procesal. La Ley de Amparo, si bien regula la forma de tramitar los juicios del mismo nombre, también lo es que es una ley esencialmente sustantiva, dada la naturaleza de dicho mecanismo de control constitucional. No existen dos leyes en la materia, una sustantiva o que establezca derechos subjetivos; y otra adjetiva o procesal. Es un solo cuerpo legal, por lo que un transitorio como el que se analiza resulta evidentemente inconstitucional y, en el corto plazo veremos, será materia de serios cuestionamientos.
5.- ¿Considera que la reforma pueda llegar a tener algún impacto sobre la voluntad de los inversionistas extranjeros para traer sus capitales a trabajar al país?
Partimos de la idea de que estas reformas y adiciones a la Ley de Amparo definitivamente reducen su ámbito de protección al gobernado y conceden mayores posibilidades de actuación de la autoridad, que podrá ejecutar un mayor numero de actos no susceptibles de suspensión o en contra de los cuales el juicio de amparo resultará improcedente. Dicho en otras palabras, debilita el Estado de derecho y la protección de los Derechos Fundamentales, menoscaba los mecanismos de garantía para hacer efectivos los Derechos Humanos, a pesar de ser un compromiso asumido por el Estado Mexicano al suscribir y ratificar la Convención Americana de Derechos Humanos.
En un contexto más general, hay reformas precedentes tanto a nivel constitucional como de la Ley de Amparo que han transitado en el mismo sentido. La más preocupante, por su trascendencia, fue la reforma integral al Poder Judicial tanto de la Federación como de los Estados, incluida la transformación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la elección de sus ministros en un proceso electoral francamente dudoso y ampliamente cuestionado.
Frente a este panorama, en mi opinión no es posible hablar de auténtico Estado de Derecho. Y la relación que existe entre Estado de Derecho y confianza de los inversionistas extranjeros es indiscutible.
A mayor riesgo regulatorio, las empresas que dependen de permisos, autorizaciones o concesiones pueden replantear la conveniencia de inversiones futuras. A mayor incertidumbre jurídica frente a los tribunales, los inversionistas buscan países más estables para nuevos proyectos. Percibir incremento en los costos de un litigio (por garantías excesivas para suspensiones, menores posibilidades de defensa, pocas espectativas de éxito, etc.) implica una menor tolerancia al riesgo.
6.- Respecto de que se elimine la sanción de destitución de los servidores públicos en caso de incumplimiento de las sentencias de amparo, ¿cuál es la ventaja o desventaja de tal extremo?
La iniciativa de reformas a la Ley de Amparo que fue presentada a la Cámara de Senadores incluía modificaciones a los artículos 192, 262, 267 y 269 de la Ley de Amparo, relacionados con el incumplimiento de las sentencias de amparo. Afortunadamente, la iniciativa fue modificada y en la reforma públicada no se incluyeron el tercer parrafo del artículo 192, ni los últimos párrafos de los artículos 262, 267 y 269, todos de la Ley de Amparo, que disponían en esencia la improcedencia de sanciones y la no existencia de responsabilidad penal cuando el incumplimiento de la autoridad responsable o vinculada al cumplimiento de la suspensión o de la ejecutoria de amparo, derivara de una imposibilidad jurídica o material.
Lo único que sí quedó incorporado es la valoración que debe hacer el órgano jurisdiccional para determinar si en el marco jurídico de actuación y conforme a las facultades de la autoridad, corresponde llevar a cabo actos relacionados con el cumplimiento respecivo.
Por tanto, si bien es cierto quedaron intocadas las sanciones y responsabilidades de la autoridad por el inculplimiento de una ejecutoria de amparo, incluida la separación del cargo, también lo es que la disposición incorporada genera un ambito de discrecionalidad y subjetividad, al prever las valoraciones que la norma dispone.
7.- ¿Qué aspectos en general de la reforma le parecen benéficos para el Estado de Derecho y cuáles no?
Los aspectos que resultan perjudiciales para el Estado de derecho ya han sido expuestos en los cuestionamientos anteriores. Ahora bien, referirse a aspectos benéficos para el Estado de Derecho en una reforma como la que se analiza, obliga a considerar previamente lo que puede entenderse por Estado de Derecho. Y en esa conceptualización podemos entender el Estado de Derecho desde su concepcion original en el liberalismo clásico posterior a la Revolución Francesa, como la actuación de la autoridad (Administración) sometida a la decisión del legislador; a la ley general y abstracta, por ser ésta la que representa la voluntad general, hasta desarrollar conceptos más modernos indentificados con un Estado Constitucional de Derecho, en el que se sustituye la soberanía del Estado por la soberanía de la Constitución (Zagrabelsky), en el que hay una noción de derecho más profunda que aquélla a la que el positivismo legislativo lo había reducido.
Esta reforma introduce la digitalización obligatoria del Juicio de Amparo, lo que puede generar mayor celeridad en su tramitación y reducción del rezago. Se fijan plazos más breves y se establecen límites temporales para dictar sentencia, lo que puede reducir dilaciones indebidas, generar mayor eficacia y fortalecer la tutela judicial efectiva. Algunas restricciones en materia de suspensión del acto reclamado pueden evitar abusos que generaban dilaciones innecesarias o prolongaban los juicios de manera indefinida. Sin embargo, ¿estos “beneficios” inciden en un auténtico Estado de Derecho, material y sustancialmente construido desde un orden constitucional con contenido de valores fundamentales? Mi opinion es que no. Inciden exclusivamente en aspectos formales, en el Estado de Derecho de carácter estrictamente formal, pero vacío de contenido.
8.- Si existe algún o algunos aspectos adicionales que desee agregar libremente, se lo estimamos mucho:
Esta reforma a la Ley de Amparo se antoja acorde con el momento político que vive nuestro país, en el que prevalece una sola visión de Estado; el “pueblo”, como sustento de las decisiones de la autoridad (como si existiera un pueblo identificable, uniforme, único), y la polarización radical entre los que son afines al gobierno y los enemigos de éste. Por tanto, la percibo como una reforma que será temporal y, en cuanto la democracia, entendida como un gobierno de la mayoría por medio del respeto de las minorías, se reestablezca, será necesaria una nueva revisión de nuestra Ley de Amparo, a fin de que recupere el valor esencial que tenía antes de estas modificaciones.
[1] Se sugiere consultar la Contradicción de tesis 111/2013, entre las sustentadas por la Primera y la Segunda Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que dio orígen a la jurisprudencia del Pleno: “Interés legítimo. Contenido y alcance para efectos de la procedencia del juicio de amparo (interpretación del artículo 107, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos)”. SCJN. Jurisprudencia por Contradicción de Tesis 111/2013 del Pleno P./J. 50/2014 (10ª.), registro digital 2007921.
[2] Cf. SCJN. Jurisprudencia por Contradicción de tesis 3/95 del Pleno P./J.15/96, con el rubro: “Suspensión. Para resolver sobre ella es factible, sin dejar de observar los requisitos contenidos en el artículo 124 (hoy128) de la ley de amparo, hacer una apreciación de carácter provisional de la inconstitucionalidad del acto reclamado.” Registro digital 200136.
