Del tribunal de Disciplina al Tribunal de las Sentencias
José Manuel de Alba de Alba
Magistrado en retiro forzado del Poder Judicial Federal
La iniciativa de reforma a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y a la Ley de Amparo presentada recientemente contiene una paradoja que merece ser examinada con especial cuidado.
Por una parte, proclama de manera expresa que la independencia judicial debe respetarse, que ninguna persona juzgadora podrá ser sancionada por el sentido de sus resoluciones ni por la valoración de las pruebas y que la función disciplinaria deberá sujetarse a los principios de legalidad, tipicidad, debido proceso, presunción de inocencia, imparcialidad y proporcionalidad.
Hasta ahí, difícilmente podría objetarse el propósito.
El problema comienza cuando se revisan las facultades concretas que simultáneamente se otorgan al Tribunal de Disciplina Judicial.
Porque mientras la iniciativa afirma que no se sancionará al juez por el contenido de sus resoluciones, permite que esas mismas resoluciones sean analizadas, evaluadas técnica y jurídicamente, comparadas mediante indicadores, examinadas para encontrar “patrones de riesgo” y utilizadas como elementos para determinar la posible existencia de dolo, mala fe, negligencia inexcusable o conductas contrarias a la ley.
Ahí está el verdadero problema.
No estamos solamente frente a una reforma administrativa.
Estamos frente a una transformación potencial de la disciplina judicial: del control de la conducta del juzgador al control de su manera de juzgar.
Una frase que parece proteger al juez… y una excepción que puede vaciarla de contenido
El proyectado artículo 196 parte de una afirmación jurídicamente correcta: la independencia judicial garantiza a los juzgadores la posibilidad de ejercer sin interferencias su criterio jurisdiccional, incluida la valoración de las pruebas.
La propia norma señala que no podrá generarse responsabilidad disciplinaria por el sentido de las resoluciones ni por la valoración probatoria.
Pero inmediatamente añade que esos elementos sí podrán analizarse para determinar la existencia de dolo, mala fe, negligencia inexcusable o conductas contrarias a la ley.
Esa última frase modifica sustancialmente el alcance de la garantía anterior.
Porque una cosa es sancionar a un juez que recibe dinero, falsifica actuaciones, oculta expedientes, incurre deliberadamente en abuso de funciones o utiliza su cargo para favorecer ilegalmente a una de las partes.
Y otra completamente distinta es utilizar el contenido de la sentencia para construir posteriormente una responsabilidad administrativa.
La diferencia no es menor.
Para corregir una sentencia jurídicamente equivocada existen los recursos.
Existe la apelación.
Existe la revisión.
Existe el amparo.
Existen los mecanismos procesales previstos precisamente para que otro órgano jurisdiccional determine si la resolución impugnada se ajustó o no al derecho.
Pero si después de esos medios aparece un órgano disciplinario facultado para analizar nuevamente la resolución y preguntarse si la interpretación utilizada constituye “negligencia inexcusable” o una “conducta contraria a la ley”, entonces aparece una figura nueva y preocupante:
una especie de tribunal de las sentencias que no revoca la resolución, pero puede castigar a quien la dictó.
¿Quién debe corregir una sentencia: el tribunal revisor o el Tribunal de Disciplina?
Ésta es la pregunta fundamental.
En un sistema constitucional, el desacuerdo con la interpretación jurídica de un juez debe resolverse, primordialmente, dentro del propio sistema jurisdiccional.
Un tribunal superior puede considerar equivocada una sentencia.
Puede revocarla.
Puede modificarla.
Puede establecer un precedente obligatorio.
Incluso puede determinar que la interpretación del juzgador inferior fue abiertamente incorrecta.
Pero eso no convierte automáticamente al juez en infractor administrativo.
Si cada error jurídico potencial pudiera convertirse en materia disciplinaria, la diferencia entre responsabilidad y desacuerdo interpretativo desaparecería.
Y cuando esa frontera desaparece, la independencia judicial deja de depender exclusivamente de la Constitución y comienza a depender de algo mucho más peligroso:
de lo que el órgano disciplinario considere una interpretación aceptable.
La evaluación “técnica y jurídica” de las sentencias
La preocupación se confirma en otro punto de la iniciativa.
El proyectado artículo 167 autoriza a la Comisión de Evaluación a utilizar diversos métodos para examinar el desempeño judicial.
Entre ellos aparecen visitas, evaluación por objetivos, indicadores de rendimiento, evaluación frente a pares, encuestas de satisfacción, análisis de datos, auditorías, entrevistas y, particularmente, la “evaluación técnica y jurídica de los acuerdos y resoluciones emitidas”.
La expresión merece atención.
¿Qué significa evaluar jurídicamente una sentencia?
Si se trata de comprobar que existe, que fue dictada dentro del plazo correspondiente y que cumple determinados requisitos formales, estamos frente a una cuestión administrativa.
Pero si la evaluación consiste en decidir si la interpretación constitucional fue correcta, si determinado precedente fue aplicado adecuadamente o si la valoración jurídica de las pruebas fue acertada, entonces ya no estamos hablando propiamente de administración.
Estamos hablando de jurisdicción sobre la jurisdicción.
Y esa función corresponde a los órganos revisores, no al órgano disciplinario.
El problema se vuelve todavía más serio porque esa evaluación no es puramente académica.
Puede generar consecuencias personales para quien juzga.
De la evaluación a la suspensión; de la suspensión a la destitución
La iniciativa regula una evaluación ordinaria durante el primer año del mandato de jueces y magistrados.
Esa evaluación comprenderá un examen teórico y práctico, la aplicación de distintos métodos de evaluación, el análisis de la información obtenida y una resolución que podrá determinar medidas de fortalecimiento, correctivas o sancionadoras.
El examen pretende medir conocimientos técnicos y jurídicos, habilidades prácticas y competencias organizacionales. Después se incorporan visitas, indicadores y otros mecanismos y finalmente se determina si el resultado es satisfactorio o insatisfactorio.
Hasta aquí podría sostenerse que estamos ante un mecanismo de profesionalización.
Pero el sistema no termina ahí.
Una evaluación insatisfactoria puede generar medidas correctivas. Después puede existir una evaluación extraordinaria. Si ésta tampoco se acredita, la Comisión de Evaluación puede imponer medidas sancionadoras.
Y el proyecto contempla incluso la suspensión hasta por un año y, posteriormente, la posibilidad de destitución si la evaluación no se acredita satisfactoriamente.
La consecuencia transforma completamente la naturaleza de la evaluación.
Cuando una calificación puede terminar con la separación del cargo de un juez, ya no estamos frente a un simple programa de capacitación.
Estamos frente al ejercicio de potestad sancionadora del Estado.
Y allí los artículos 14 y 16 constitucionales adquieren toda su fuerza.
Las conductas, parámetros y consecuencias deben ser suficientemente previsibles.
No debería quedar en manos de reglamentos, acuerdos generales o criterios posteriores del propio Tribunal determinar qué desempeño es suficientemente deficiente para justificar una suspensión o una destitución.
El riesgo de la justicia convertida en estadística
La iniciativa también incorpora indicadores, mediciones y análisis de productividad en el sistema de evaluación.
Nadie puede defender el rezago injustificado.
La justicia tardía puede convertirse en denegación de justicia.
Pero existe una diferencia elemental entre combatir la demora y convertir la jurisdicción en una fábrica de sentencias.
El artículo 17 constitucional no garantiza simplemente una justicia rápida.
Garantiza una justicia pronta, completa e imparcial.
Las tres exigencias deben coexistir.
Hay asuntos sencillos que pueden resolverse en poco tiempo.
Pero existen otros que requieren estudiar miles de páginas, analizar precedentes contradictorios, valorar peritajes, reconstruir hechos complejos, realizar control de constitucionalidad y convencionalidad o decidir conflictos entre derechos fundamentales.
Una resolución jurídicamente sólida puede necesitar más tiempo que una sentencia superficial.
Por eso el número de asuntos resueltos jamás puede convertirse, por sí mismo, en sinónimo de buena justicia.
La productividad puede ser un instrumento administrativo.
No puede ser el parámetro dominante de la función jurisdiccional.
De lo contrario, terminaremos exigiendo algo absurdo:
justicia pronta y expedita, aunque sea malita.
El juez no está para satisfacer al litigante
La iniciativa permite también incorporar encuestas de satisfacción de las personas usuarias del sistema de justicia dentro de la evaluación.
Ese mecanismo puede ser útil para conocer el trato recibido, la facilidad de acceso, la organización administrativa o la atención del personal.
Pero debe existir una frontera infranqueable:
la satisfacción del usuario no puede utilizarse para medir la corrección de una sentencia.
En todo litigio existe normalmente alguien que gana y alguien que pierde.
El condenado probablemente no estará satisfecho.
La autoridad a la que se concede un amparo en contra tampoco.
Quien pierde una suspensión puede sentirse agraviado.
Y determinados sectores políticos, económicos o sociales pueden reaccionar desfavorablemente frente a una resolución constitucionalmente correcta.
El juez no es representante de la mayoría.
Tampoco es empleado de las partes.
No está obligado a producir satisfacción popular.
Su obligación es aplicar el derecho y proteger la Constitución.
La independencia judicial existe precisamente para permitir que un juez adopte decisiones impopulares cuando el derecho así lo exige.
“Patrones de riesgo”: cuando lo estadísticamente extraño puede convertirse en sospechoso
Uno de los puntos más delicados de la reforma es la facultad otorgada a la Comisión de Investigación para analizar acuerdos y resoluciones cuando detecte “patrones de riesgo, actuaciones irregulares o indicios de conductas contrarias a la ley” y, a partir de ellos, iniciar investigaciones.
La exposición de motivos explica que podrán utilizarse herramientas tecnológicas para analizar grandes volúmenes de información y detectar comportamientos atípicos: concentraciones inusuales de asuntos, reiteración de determinadas decisiones u otras desviaciones respecto de ciertos parámetros. La iniciativa aclara que esos patrones no serán, por sí mismos, prueba de responsabilidad.
Pero permanece una pregunta inquietante:
¿qué será considerado “atípico”?
Supongamos que determinado juez concede más suspensiones que el promedio.
Otro declara con mayor frecuencia la inconstitucionalidad de normas.
Otro concede más amparos en determinada materia.
Otro absolvió en varios asuntos porque consideró ilícitas las pruebas obtenidas.
Todos ellos podrían aparecer estadísticamente fuera de la media.
Pero estar fuera de la media no significa estar fuera de la Constitución.
Éste es uno de los riesgos más graves de trasladar la lógica de los algoritmos y los indicadores a la función judicial:
confundir lo diferente con lo irregular.
La independencia judicial protege precisamente la posibilidad de que un juez llegue razonadamente a una conclusión distinta de la mayoría.
El verdadero peligro es la autocensura
Probablemente la consecuencia más grave de este modelo no sea siquiera la sanción efectiva.
Puede ser el miedo a la sanción.
Imaginemos al juez que debe resolver un asunto políticamente sensible.
Sabe que su productividad será medida.
Sabe que sus resoluciones pueden ser analizadas jurídicamente.
Sabe que los sistemas tecnológicos pueden detectar “patrones de riesgo”.
Sabe que puede recibir una evaluación especial si existen elementos que, “a juicio” de determinados órganos, hagan presumir irregularidades. La iniciativa efectivamente contempla estas evaluaciones especiales.
Sabe, además, que una evaluación insatisfactoria puede desencadenar medidas correctivas, suspensión e incluso destitución.
Ese juez puede comenzar a hacerse una pregunta que jamás debería entrar en una deliberación jurisdiccional:
“¿Qué va a pensar el Tribunal de Disciplina si resuelvo de esta manera?”
En ese instante ya existe una afectación a la independencia judicial.
Aunque nunca se imponga una sanción.
Porque la independencia no desaparece únicamente cuando alguien ordena expresamente cómo debe resolverse.
También puede erosionarse cuando se construye un sistema institucional que induce al juzgador a resolver pensando en las consecuencias personales de su criterio.
El órgano que revisa sus propias decisiones
La iniciativa prevé recursos internos.
Las decisiones de fondo emitidas por las Comisiones del Tribunal podrán combatirse mediante recurso de revisión ante el propio Pleno del Tribunal de Disciplina Judicial, dentro de cinco días hábiles, y éste tendrá un máximo de sesenta días para resolver.
La existencia del recurso es positiva.
Pero aparece una anomalía.
El magistrado que haya fungido como ponente de la resolución impugnada no podrá elaborar el proyecto de la revisión, pero sí podrá participar posteriormente en la discusión y votar.
La pregunta es inevitable:
¿puede considerarse plenamente imparcial un sistema en el que quien intervino en la resolución impugnada participa después en la votación sobre la validez de esa misma determinación?
El problema no se refiere necesariamente a la imparcialidad subjetiva de la persona.
Se refiere a algo distinto y más profundo:
la apariencia objetiva de imparcialidad del procedimiento.
Los artículos 14, 16 y 17 constitucionales y el artículo 8 de la Convención Americana exigen garantías reales de defensa y debido proceso.
Y esas garantías deben ser particularmente rigurosas cuando está en juego la continuidad de una persona juzgadora en el cargo.
Un Tribunal que investiga, vigila, evalúa, sanciona y revisa
El análisis conjunto de la iniciativa revela un fenómeno institucional todavía más importante.
El Tribunal de Disciplina:
investiga;
vigila;
evalúa;
establece metodologías;
aprueba indicadores;
ordena evaluaciones especiales;
dicta medidas correctivas;
puede suspender;
participa en la destitución;
resuelve recursos;
construye precedentes disciplinarios;
y además resuelve determinados conflictos laborales dentro del propio Poder Judicial.
La concentración de funciones no produce automáticamente una inconstitucionalidad.
Pero sí exige controles extraordinariamente estrictos.
Porque cuando un solo órgano acumula facultades de vigilancia, investigación, evaluación y sanción sobre quienes ejercen jurisdicción, existe siempre el peligro de que la disciplina abandone su función legítima —combatir corrupción y verdaderas faltas administrativas— y empiece a convertirse en un mecanismo de conformidad jurisdiccional.
La disciplina judicial es indispensable; la obediencia judicial es incompatible con la Constitución
Debe decirse con claridad.
La independencia judicial no significa impunidad.
Un juez corrupto debe ser investigado.
Un juez que abusa de su función debe responder.
Un juez que actúa dolosamente, recibe beneficios indebidos, manipula expedientes o utiliza su cargo para intereses personales no puede esconderse detrás de la independencia judicial.
Pero existe una diferencia decisiva entre responsabilidad y obediencia.
La primera fortalece al Poder Judicial.
La segunda lo destruye.
El buen sistema disciplinario sanciona conductas demostrables.
El mal sistema disciplinario termina sancionando interpretaciones.
El primero combate la corrupción.
El segundo produce jueces temerosos.
La independencia judicial no pertenece al juez
Y aquí se encuentra quizá la cuestión más importante de todas.
Cuando se habla de independencia judicial suele cometerse un error de enfoque.
Se presenta como si fuera un privilegio otorgado al juez para protegerlo personalmente.
No lo es.
La independencia judicial pertenece al justiciable.
Existe para garantizar a toda persona que su asunto será resuelto por alguien que no recibe órdenes del Ejecutivo, del Legislativo, de partidos políticos, de grupos económicos, de superiores administrativos ni de órganos disciplinarios interesados en un determinado resultado.
El juez independiente no es aquel que puede hacer lo que quiera.
Es aquel que solamente está sometido a la Constitución, a la ley y al derecho.
Por eso la pregunta constitucional no debe formularse así:
¿cómo controlamos a los jueces?
Debe formularse de otra manera:
¿cómo responsabilizamos a quienes cometen verdaderas faltas sin crear un sistema que condicione la libertad con la que deben resolver?
Esa diferencia es fundamental.
De Tribunal de Disciplina a tribunal de las sentencias
La iniciativa contiene garantías importantes. Reconoce expresamente legalidad, tipicidad, debido proceso, presunción de inocencia, proporcionalidad e independencia judicial. También atribuye la carga de la prueba a la autoridad investigadora.
Pero una garantía constitucional no se protege únicamente escribiéndola en un artículo.
Debe protegerse también en el diseño de las instituciones.
Y allí se encuentra la contradicción.
Se afirma que no se sancionará al juez por sus resoluciones.
Pero se permite evaluar jurídicamente esas resoluciones.
Se permite detectar patrones en ellas.
Se permite utilizarlas para investigar negligencia inexcusable.
Se permite ordenar evaluaciones especiales.
Se permite imponer consecuencias que pueden alcanzar la suspensión y la destitución.
Por eso el verdadero peligro de esta reforma no consiste simplemente en fortalecer al Tribunal de Disciplina Judicial.
Consiste en algo más profundo:
convertir paulatinamente al Tribunal de Disciplina en un tribunal de las sentencias.
Un órgano que no necesita revocar una resolución para influir sobre ella.
Le basta con que el juez sepa que puede ser investigado por haberla dictado.
Y cuando un juez comienza a pensar en quién lo vigila antes de decidir conforme a derecho, la independencia judicial ya comenzó a deteriorarse.
La justicia constitucional requiere jueces responsables.
Pero también requiere jueces libres.
Porque cuando la disciplina invade el criterio jurisdiccional, el que pierde no es solamente el juez.
Pierde el ciudadano.
Pierde el debido proceso.
Pierde la tutela judicial efectiva.
Y finalmente pierde la Constitución.
Nota de fuente: El análisis se basa en la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y de la Ley de Amparo, particularmente en las disposiciones propuestas sobre evaluación, investigación, disciplina, recursos internos y jurisprudencia.
Nota del autor: Este texto se elaboró con apoyo de inteligencia artificial como herramienta de organización y edición, a partir de la experiencia académica y jurisdiccional acumulada durante más de cuarenta años.
